“Νέο Αποκεντρωμένο και Συμμετοχικό Κράτος”

Του Δημήτρη Ι. Κατσούλη*

Εάν η εναλλακτική στο συγκεντρωτικό, αναποτελεσματικό και δήθεν «επιτελικό κράτος» είναι η πρόταξη μίας ριζοσπαστικής μεταρρύθμισης που θεμελιώνεται στην αποκέντρωση της εξουσίας πλησιέστερα στον πολίτη έτσι ώστε να επιτυγχάνεται η συμμετοχή του στη διαμόρφωση των δημοσίων πολιτικών και ο κοινωνικός έλεγχος στην εφαρμογή τους, να οδηγεί δηλαδή σε ένα Νέο Αποκεντρωμένο και Συμμετοχικό Κράτος που θα αναδεικνύει ως θεμελιώδεις αρχές την διαφάνεια, τη λογοδοσία και την χρηστή διοίκηση, τότε για να γίνει κτήμα των πολιτών και να εμπεδωθεί στην συνείδησή τους αυτή η κορυφαία Αλλαγή χρειάζεται να διατυπωθούν καθαρά οι στόχοι, οι μέθοδοι, και το ουσιαστικό διακύβευμα. Χωρίς μισόλογα και θολές διατυπώσεις.

Το  Νέο Αποκεντρωμένο και Συμμετοχικό Κράτος προϋποθέτει την συγκρότηση του σε τρία επίπεδα δημοκρατικής διακυβέρνησης:

 Το κεντρικό, πραγματικά επιτελικό κράτος, με την Κεντρική Διοίκηση και τις Ανεξάρτητες Αρχές. Η Κεντρική Διοίκηση διαμορφώνει τις γενικές κατευθύνσεις όλων των δημόσιων πολιτικών, παρακολουθεί και ρυθμίζει την άσκησή τους σε εθνικό επίπεδο. 

Οι Περιφέρειες εξειδικεύουν τις δημόσιες πολιτικές στο πλαίσιο των γενικών κατευθύνσεων στο επίπεδο τους και ασκούν άμεσα τις προγραμματικές, κανονιστικές και εκτελεστικές λειτουργίες που αναφέρονται στην περιφερειακή ανάπτυξη. Παρακολουθούν και συντονίζουν την άσκηση των δημοσίων πολιτικών που ανατίθενται στους Δήμους με τους οποίους αναπτύσσουν εταιρικές σχέσεις.

Οι Δήμοι ασκούν το σύνολο των εκτελεστικών λειτουργιών που αντιστοιχούν στις δημόσιες πολιτικές εκτός εκείνων που ασκούνται άμεσα από την Περιφέρεια. Ιδιαιτέρως οι Δήμοι παρέχουν υπηρεσίες κοινωνικής φροντίδας, πρωτοβάθμιας υγείας, οργάνωσης πόλεων και οικισμών, προστασίας του περιβάλλοντος κ.ο.κ.

Σε αυτή την τριεπίπεδη δομή αρθρώνονται όλες οι δημόσιες πολιτικές πλην εκείνων που από την φύση τους ανήκουν στο Κεντρικό Κράτος  όπως Άμυνα, Δημοσιονομική Πολιτική, Δικαιοσύνη. 

Τούτων λεχθέντων, δεν αρκεί να διακηρύττει κανείς την πρόθεσή να διασαφηνίσει αρμοδιότητες των τριών επιπέδων διοίκησης και να θεωρεί ότι αυτό είναι πρόταση Αλλαγής. Εξάλλου η διασαφήνιση των αρμοδιοτήτων διακηρύσσεται και από την παρούσα Κυβέρνηση και αναμένεται να γίνει με τον Νέο Κώδικα της Αυτοδιοίκησης. 

Η διαδικασία της προτεινόμενης με το παρόν κείμενο Αποκέντρωσης είναι σύνθετη και απαιτεί σχεδιασμό, πρόγραμμα και σταδιοποίηση πλην όμως χρειάζεται και  σαφή ορίζοντα ολοκλήρωσης. Κρίσιμος όρος για την επιτυχία της είναι να ενεργοποιήσει κατά την εφαρμογή το πολιτικό και στελεχιακό δυναμικό και των τριών επιπέδων του Κράτος, δηλαδή τα υπουργεία, τις Περιφέρειες και τους Δήμους. Στον σχεδιασμό της πρέπει να περιλαμβάνεται η απόδοση των αναγκαίων πόρων και η θεσμοθέτηση της ροής χρηματοδότησης των Περιφερειών και των Δήμων με σύγχρονα και βιώσιμα εργαλεία, αλλά και η μεταφορά των λειτουργικών μέσων και του ανθρώπινου δυναμικού.

Αυτό το έργο της συγκρότησης του Νέου Κράτους δεν είναι απλώς μία νομοθετική πρωτοβουλία ενός Υπουργού αλλά μία συνολική κυβερνητική διεργασία που δεν μπορεί παρά να συντονίζεται από τον  Πρωθυπουργό. 

Η Αποκέντρωση στα τρία επίπεδα για να υποστηρίξει την δημοκρατική λειτουργία του Νέου Κράτους πρέπει να περιλαμβάνει θεσμικές τομές που κατοχυρώνουν τη δημοκρατική λειτουργία των περιφερειακών και δημοτικών συμβουλίων και γενικότερα του περιφερειακού και δημοτικού συστήματος διακυβέρνησης. Συνεπώς τίποτε από τα παραπάνω δεν θα είναι ουσιαστικό εάν δεν αφήσουμε πίσω πρότυπα μονοπρόσωπης εξουσίας και εάν δεν συγκροτηθούν συλλογικά όργανα εκτελεστικής διακυβέρνησης υποκείμενα στον πολιτικό έλεγχο των συμβουλίων και στις αρχές της διαφάνειας και της λογοδοσίας (Πρβλ σχετικά, Δημήτρης Κατσούλης, Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση, Εκδόσεις Δεδεμάδης, Αθήνα 2019, σ. 467 επ.). Για όσους δεν γνωρίζουν τις παθογένειες του συστήματος της Αυτοδιοίκησης όλα αυτά ίσως φαντάζουν ιδεοληψίες, για όσους γνωρίζουν όμως κατανοούν ότι είναι προϋποθέσεις για την αναβάθμιση της λειτουργίας των αιρετών και την ανάκτηση της πολιτικής εμπιστοσύνης των πολιτών. 

Θεσμοί Λογοδοσίας, Διαβούλευσης και Διαμεσολάβησης που καταργήθηκαν την τελευταία πενταετία ή δεν εφαρμόζονται καθώς όλα αυτά είχαν ήδη απαξιωθεί με τον τρόπο εφαρμογής τους πρέπει να ξανακτιστούν και να συμπληρώσουν ως θεσμικά αντίβαρα το νέο πολυεπίπεδο δημοκρατικό αντιπροσωπευτικό σύστημα.

Η τεχνική της μεταρρύθμισης δεν περιορίζεται μόνο στην μέθοδο αποκέντρωσης των αρμοδιοτήτων ή καλύτερα αποκέντρωσης της εξουσίας (Πρβλ σχετικά, Δημήτρης Κατσούλης, Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση, οπ.π. σ. 456 επ ). Είναι μία πολύ πιο σύνθετη διεργασία που συνοψίζεται σε ένα καλά επεξεργασμένο σχέδιο διακυβέρνησης της Αλλαγής στο Κράτος, κρίσιμος αρμός του σχεδίου αυτού πρέπει πάντως να είναι η συμμετοχικότητα και στα τρία επίπεδα του, κεντρικά, περιφερειακά και τοπικά. 

Τέλος, η Αλλαγή στο Κράτος υπό το πρίσμα της παρούσας ανάλυσης δεν κρίνεται χρήσιμο να εμπεδωθεί μόνο στην πολιτική κοινωνία αλλά πρέπει κυρίως να γίνει κτήμα των ίδιων των πολιτών. Ο πολίτης είναι κρίσιμο να κατανοήσει με απλές έννοιες  πως το αποκεντρωμένο συμμετοχικό Κράτος πρόκειται να υπηρετήσει την δική του ζωή, να υπόκειται στη δική του συμμετοχή και να διασφαλίζει προς όφελός του την βελτίωση της αποτελεσματικότητας της δημόσιας εξουσίας. Άρα πρέπει να αναδειχθεί η προσδοκία και οι προϋποθέσεις της αποτελεσματικότητας, της ίσης πρόσβασης, της χρηστής διοίκησης. Οι πολίτες χρειάζονται εγγυήσεις και καλές πρακτικές για να κατανοήσουν ότι ο Δήμος ή η Περιφέρειά τους δεν θα έχουν  μόνο περισσότερη εξουσία αλλά θα είναι πιο αποτελεσματικοί και πιο προσβάσιμοι  σε αυτούς γιατί σε τελική ανάλυση οι δεξιότητες των αιρετών και των στελεχών τους είναι αναγκαίο να γίνουν αντίστοιχες του βάρους που αναλαμβάνουν στο Αποκεντρωμένο Κράτος. 

Συνεπώς το Νέο Αποκεντρωμένο και Συμμετοχικό Κράτος τί σημαίνει για τον πολίτη;. Σε αυτό το ζήτημα πρέπει να απαντήσουν απλά και πειστικά όσοι υποστηρίζουν την έλευσή του.

*Ο Δημήτρης Ι. Κατσούλης είναι Δικηγόρος, Περιφερειακός Σύμβουλος Στερεάς Ελλάδας, Διαχειριστής του Ιστολογίου «ΤΕΤΡΑΔΙΟ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ», διετέλεσε Δήμαρχος Αυλώνος Ευβοίας 2003-2010.